2021 stimmten die städtischen Stimmberechtigten mit einer Mehrheit von 58 Prozent der Einführung des revolutionären Farbsack-Trennsystems verbunden mit einer Containerpflicht zu. Erst später erfuhr die Bevölkerung, dass das System, das sie bejaht hat, gar nicht eingeführt werden kann. 

Die zuständigen Behörden der von Gemeinderätin Marieke Kruit (SP) geführten Direktion für Tiefbau, Verkehr und Stadtgrün (TVS) hatten sich zwar von der erfolgreichen Einführung der Containerpflicht in Zürich inspirieren lassen. Aber dann wurde bei der Ausarbeitung der Abstimmungsvorlage den rechtlichen und betrieblichen Unterschieden zwischen Bern und Zürich zu wenig Beachtung geschenkt.

Das haben wir in der ersten Folge dieser Recherche aufgezeigt. Doch woran lag es, dass trotz unzähligen Sitzungen und vieler Berater*innen nicht rechtzeitig erkannt wurde, welchen Einfluss die Unterschiede auf die Umsetzbarkeit der Containerpflicht in Bern haben? Darum geht es im zweiten Teil. 

Nach einem Grundsatzentscheid, eine Containerpflicht nach Zürcher Vorbild aufzugleisen, geschah 2017 in Bern etwas, das in der Stadtverwaltung bei Planungen oft geschieht: Für die Erarbeitung zentraler Entscheidgrundlagen zieht man externe Berater*innen bei. In diesem Fall haben Entsorgung + Recycling Bern (ERB) und das Stadtplanungsamt im April 2017 einen Auftrag an ein Büro von Landschaftsarchitekten formuliert. Das geht aus den Protokollen der ämterübergreifenden Arbeitsgruppe «Containerstandplätze» hervor, die im Jahr 2017 vierzehnmal tagte.

Die Zwischenergebnisse der Landschaftsarchitekten wurden wiederholt an den Sitzungen der Arbeitsgruppe diskutiert. Daran nahmen neben der ERB meist Vertreter*innen aus den Abteilungen Denkmalpflege, Stadtplanungsamt, Bauinspektorat und Tiefbauamt teil. In die Planung der Containerpflicht waren also neben der TVS auch das Präsidialdepartement und die Sicherheitsdirektion involviert. Punktuell wurden weitere Abteilungen beigezogen. 

In den Protokollen der Sitzungen fällt auf, dass sich die Arbeitsgruppe intensiv um optische Fragen kümmerte:

- So forderte das Stadtplanungsamt schon früh, dass Standplätze im Vorland mit einem «Sichtschutz (Hecke, Containerhäuschen o.ä.) versehen werden».

- An der Sitzung vom 29. Mai 2017 wurde schon über die Farbe der Container debattiert: «Die Gruppe ist einverstanden, die Container in der Farbe anthrazit und mit unterschiedlich farbigen Deckeln für die verschiedenen Abfallarten zu beschaffen»

- Auch bei der Besprechung von konkreten Strassenzügen, welche die Landschaftsarchitekten dokumentiert hatten, war die Optik Thema in der Arbeitsgruppe. «Aus optischen Gründen ist eine Einfriedung der Stellplätze auf privatem Grund anzustreben. Die Einfriedung soll vor allem einen Sichtschutz von der Strasse her bieten (...)», heisst es im Protokoll vom 21. September 2017.

Die für den Projekterfolg viel wichtigere Frage der Zumutbarkeit der Bereitstellungswege der Container wurde in der Arbeitsgruppe hingegen nur am Rande diskutiert. Zu Beginn referierte die ERB die pragmatische Lösung von Zürich und schlug ein ähnliches Vorgehen vor. Laut der TVS hatte Zürich eindringlich empfohlen, «in Bezug auf die Zumutbarkeit von privaten Stand- und Bereitstellungsplätzen keine starren Kriterien zu definieren, da dies den Spielraum für pragmatische Lösungsfindungen im Einzelfall unnötig einschränken würde».

Die konkrete Ausgestaltung der wichtigen Zumutbarkeitskriterien für die Containerpflicht auf Privatgrund in Form eines sogenannten Entscheidbaumes überliess die ERB in der Folge aber dem Büro der Landschaftsarchitekten. 

Zu viele Treppenstufen

Der Entscheidbaum der Landschaftsarchitekten sah es als zumutbar an, einen privaten Stellplatz zu erstellen, wenn folgende Kriterien erfüllt sind:

- Kosten für Erstellung Standplatz unter 15‘000 Franken

- Weniger als 2 x 11 Stufen zum Bereitstellungsplatz

Das Dokument, auf dem später weitere Abklärungen basierten, wurde in der Container-Arbeitsgruppe am 7. November 2017 besprochen. Die zweimal 11 Treppenstufen stellte damals niemand in Frage. Auch im Projektausschuss Containerstandplätze wurde der Entscheidbaum konsolidiert.

Ganz anders nach der Abstimmung. Während der Planung der konkreten Umsetzung wurde das Zumutbarkeitskriterium mit den Treppenstufen drastisch nach unten korrigiert. Im verwaltungsinternen Arbeitspapier, das der Gemeinderat im März 2024 genehmigte, nimmt die Stadt Liegenschaften schon in folgenden Situationen von der Containerpflicht aus: 

2-Rad-Container müssten über mehr als drei Treppenstufen, 4-Rad-Container über mehr als eine Stufe transportiert werden.

Warum kam es zu dieser Fehlplanung bei der Zumutbarkeit?

In der von der «Hauptstadt» recherchierten Phase der Arbeitsgruppe Container ist aus den Protokollen kein klarer Fokus der Projektleitung ersichtlich. Insgesamt schien es in dieser Phase an klarer Führung und Leadership zu mangeln. Vielmehr vertraute man auf die an Expert*innen ausgelagerten Abklärungen zum Potenzial privater Standplätze.

Die ERB räumt ein, man habe zu stark darauf vertraut, die Containerpflicht lasse sich wie in Zürich einfach umsetzen. Gestützt auf Empfehlungen aus Zürich sei die hauptsächliche Aufgabe der Arbeitsgruppe Containerstandplätze gewesen, sich mit Standplätzen auf öffentlichem Grund zu beschäftigen. «Darüber hinaus war der Anspruch, für private Standplätze Gestaltungsrichtlinien zu entwickeln, die den Anliegen des Stadtbildschutzes Rechnung tragen würden», schreibt die ERB.

Die Definition von Zumutbarkeitskriterien hingegen sei nicht Aufgabe der Arbeitsgruppe gewesen, schreibt die ERB. «Rückblickend hätten wir die andere Ausgangslage in Bern erkennen und uns früher sowie intensiver mit diesen Fragen auseinandersetzen müssen.» Das Zumutbarkeitskriterium von zweimal 11 Treppenstufen sei – mangels definierter Praxis in Zürich – aus Genf übernommen worden. «Dass dieses Kriterium nicht kritisch hinterfragt und auf die Praktikabilität in Bern durchleuchtet wurde, war ein Fehler.» 

Die vielen externen Berater*innen

Vielleicht liegt hier auch ein Kernproblem dieses Planungsdebakels: Wer viele wichtige Analysen an externe Berater*innen auslagert und sich selbst nicht in die Materie reinkniet, der verliert schnell den Fokus.

Zur Auslagerung der Abklärungsarbeiten an die externen Landschaftsarchitekten schreibt die ERB: «Es ist üblich, dass die öffentliche Hand externe Dienstleistende beizieht, wo diese spezifisches Fachwissen haben oder wenn nicht genügend interne Personalressourcen vorhanden sind.» Dabei werde keine Verantwortung ausgelagert – die Auftragsdefinition und die Verwertung der Resultate sei und bleibe in der Verantwortung der Auftraggeberin. «Der Beizug des externen Dienstleisters war nicht das Problem, sondern das Nichterkennen der Tragweite der Zumutbarkeitskriterien.»

Gekostet haben die Aufträge an die Firma der Landschaftsarchitekten insgesamt über 94’000 Franken. Und die Firma war nur eine von acht Beratungsunternehmen und Institutionen, welche die Stadt in all den Jahren zur Erarbeitung und Umsetzung der Abstimmungsvorlage für über eine halbe Million Franken engagierte.

Eine stattliche Summe von über 211’000 Franken floss unter anderem an die Firmen Holinger und Texor für Beratung, Konzeptarbeiten und Berechnung von Containerstandplätzen. Sogar für Arbeiten im Bereich Kommunikation wurden über 70’000 Franken ausgegeben. Alle Kosten für externe Mandate finden sich in der folgenden Auflistung. Sie summieren sich auf 632’000 Franken.

Die vielen Treppenstufen waren nicht das einzige Problem, das die Berner Verwaltung trotz der vielen Berater*innen in der Vorbereitung nicht erkannte. Sie verpasste es auch, die eigene städtische Bauordnung sauber zu analysieren und Implikationen auf die Containerstandplätze zu erkennen.

Der ominöse Vorland-Artikel

Im Herbst 2016 wollte die Stadtkanzlei laut einem Sitzungsprotokoll zwar prüfen, «ob es irgendwelche Gesetzesbestimmungen auf städtischer oder kantonaler Ebene gibt, die einer Containerpflicht entgegenstehen oder die für eine Containerpflicht angepasst werden müssten». Was daraus resultierte, ist aus den analysierten Dokumenten nicht ersichtlich. Und wenn etwas festgestellt wurde, fand es keinen Eingang in die Planungen. 

Die ERB stellte erst nach der Abstimmung bei der Umsetzung fest, dass der sogenannte Vorland-Artikel in der bernischen Bauordnung viele Standplätze auf Privatgrund verhindere. Der Vorland-Artikel schützt das Stadtbild und darum dürfen laut TVS Hecken und Zäune nicht durchbrochen werden. 

In der Folge definierte der Gemeinderat im Frühjahr 2024 sehr Hausbesitzer-freundliche Zumutbarkeitskriterien. Ein Containerstandplatz sei auf Privatgrund nicht realisierbar, wenn:

- auf der Liegenschaft kein oder nur bereits vollständig verwendeter/genutzter privater Umschwung zur Verfügung steht,

- es zwar potenziell nutzbares Vorgartenland gäbe, dieses aber offensichtlich zur dortigen Erdgeschosswohnung gehört (z.B. direkter Treppenabgang aus der Wohnung in den als Sitzplatz genutzten Vorgarten),

- es zwar ausserhalb des Vorgartenbereichs Platz für Container gäbe, diese aber aufgrund der örtlichen Verhältnisse gar nicht – oder einzig via ein Drittgrundstück - zu einem Bereitstellungsort gebracht werden könnten.

Diese Regelung ist sehr weit weg von den pragmatischen Richtlinien der Stadt Zürich. Sie atmet im Vergleich zur Zürcher Umsetzung ein beträchtliches Mass an vorauseilendem Gehorsam in Sachen Stadtbild und viel Verständnis für potenziell verärgerte Vorgartenbesitzer*innen. 

Es stellt sich also die Frage, warum Bern nicht einfach die restriktive Berner Bauordnung anpasst und so mehr private Containerplätze ermöglicht.

Die Artikel 11 und 12 der Bauordnung sehen schon heute Ausnahmen bei der Vorland-Gestaltung vor. So dürfen Zäune und Hecken zum Teil für Parkplätze und Auto-Zufahrten durchbrochen werden.

Eine Änderung der Bauordnung würde zudem das Treppenproblem entschärfen. Bei Liegenschaften mit vielen Treppenstufen ist laut der TVS in Zürich oft ein Standplatz am Fusse der Treppe möglich, weil dafür eine Hecke geöffnet werden könne.

Laut TVS wurde geprüft, ob «einfach die Bauordnung zu ändern» den Befreiungsschlag bei der Containerpflicht bringen könnte. Dies wurde verworfen, weil das alleine die Probleme nicht löse und letztlich auch hinter der Bestimmung von Art. 11 der Bauordnung legitime Interessen stünden. «Ein flächendeckendes Aufbrechen der Vorgartenzäune oder -hecken wäre vor diesem Hintergrund nicht adäquat», schreibt die TVS. Man wolle den Gesundheitsschutz der Mitarbeitenden mit den neuen Lösungsansätzen verbessern, die mit der Bauordnung und den dahinterstehenden Interessen kompatibel seien.

Container statt Parkplätze

Eine andere Möglichkeit, mehr Containerstandplätze im öffentlichen Raum zu realisieren, hat die TVS vorerst ebenfalls verworfen. Schon 2019 hatte eine Vertretung der Verkehrsplanung in einer zentralen Planungssitzung darauf hingewiesen, dass das Aufheben von Parkplätzen für Container unproblematisch sei, weil die Stadt ja die Halbierung der öffentlichen Parkplätze beschlossen habe.

Für Parkplatzaufhebungen in grösserem Umfang als bisher sei aber laut TVS eine Einschränkung in der Ausgabe von Parkkarten nötig. Die Stadt Bern prüft laut Marieke Kruit momentan eine Anpassung der Bezugskriterien von Parkkarten.

Fehlender Durchsetzungswille?

Nach den Recherchen bleibt schwer nachvollziehbar, warum man in Bern nicht schafft, was in Zürich zu 99 Prozent machbar ist.

Mehrere Personen, die in die damaligen Prozesse involviert waren, aber nicht genannt werden wollen, sagen, man hätte die Containerpflicht auch in Bern umsetzen können. Dafür müsse man bei einem solch komplexen Dossier aber viel Durchsetzungswillen haben.  

Zusammenfassend räumt ERB-Leiter Christian Jordi ein: «Im Nachhinein müssen wir feststellen, dass uns die Idee der kombinierten Farbsack-Sammlung aufgrund ihres Pioniercharakters wohl zu stark vereinnahmt hat und wir bei der flächendeckenden Containerpflicht bzw. bei der Frage der Platzierung der Container auf Privatgrund ‹blinde Flecken› hatten.» Er könne sich das rückblickend nur damit erklären, dass man sich in falscher Sicherheit wog, weil andere Schweizer Städte bereits erfolgreich eine Containerpflicht eingeführt hatten. «Das ist, da kann ich mich nur wiederholen, sehr bedauerlich.»

Gemeinderätin Marieke Kruit sagt, sie trete der These, das ursprüngliche geplante System lasse sich umsetzen, wenn man nur wolle, «entschieden entgegen». Erstens gebe es handfeste Gründe, wieso die Umsetzung – «leider!» – nicht wie geplant möglich sei. «Wenn ich es mir aber wirklich bequem hätte machen wollen, hätten wir die Sache auch auf die lange Bank schieben und versanden lassen können.»

Kruit betont zudem, sie lasse sich nicht vorwerfen, dass sie den Arbeitnehmendenschutz zu wenig gewichte. Genau darum habe man das Container-Projekt nicht gänzlich gestoppt, sondern wolle mit einer umsetzbaren Containerpflicht weiterfahren. Getreu dem Ansatz «Jeder Container zählt.» «Wir haben Fehler gemacht, nun müssen wir daraus lernen und es besser machen.» 

Noch ein externer Berater soll Lösung bringen

Auf die Frage, welche allfälligen Verbesserungsvorschläge die Direktion aus dem Prozess der gescheiterten Planung einer Abstimmungsvorlage zuhanden der ganzen Stadtverwaltung zieht, sagt Gemeinderätin Kruit, die Container-Fehlplanung sei ein bedauerlicher Spezialfall, aus welchem man die notwendigen Lehren ziehe. Normalerweise stemme ihre Direktion problemlos zahlreiche Projekte mit einem Volumen von zig Millionen Franken. 

Weiter unklar bleibt, ob der zweite Teil der Abstimmungsvorlage – das Farbsack-Trennsystem – noch umgesetzt oder ad acta gelegt wird. Laut Marieke Kruit liegt der Fokus aktuell auf der Containerpflicht. Die Machbarkeitsfrage des Farbsack-Systems werde aber bald angegangen. Den Entscheid dazu wird Kruit wohl nicht mehr verantworten. Sie könnte bald als Stadtpräsidentin von der Tiefbaudirektion in die Präsidialdirektion wechseln. 

Für die Umsetzung der neuen Containerstrategie hat die TVS laut Kruit die Projektorganisation neu strukturiert, einen externen Projektleiter eingesetzt und auf Stufe Amtsleitungen einen Projektausschuss installiert. 

Zehn Jahre nach Beginn der Planungen wurde zwar noch immer kein*e Liegenschaftsbesitzer*in zur Erstellung eines Containerstandplatzes im Sinne der Containerpflicht angehalten. Aber die Verwaltung macht auch 2024, was eine Verwaltung in komplexen Fällen tut: Sie vergibt einen Auftrag an einen externen Berater. 

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Diese Recherche wurde mit Unterstützung von JournaFONDS realisiert.